De beloftes en valkuilen van gelote burgerraden

De gelote burgerraad: in Duitsland en Frankrijk experimenteren ze er al mee, maar in Nederland heeft het idee nog nauwelijks voet aan de grond gekregen. Dat is jammer, betoogt René Koekkoek, want de gelote burgerraad is een veelbelovende democratische innovatie, een experiment om politiek ontheemde groepen weer bij de besluitvorming te betrekken. Democratie is immers te belangrijk om helemaal over te laten aan gekozen politici.

Afgelopen 13 januari vond in Duitsland de eerste online zitting van de nationale ‘Bürgerrat’ plaats. Honderdzestig door loting verkozen burgers – ‘Mini-Deutschland’ – gaan in tien zittingen met elkaar de dialoog aan. Onderwerp: Duitslands rol in de wereld. Deze maand overhandigen ze hun aanbevelingen aan de Bondsdag.

Frankrijk is al een stap verder. Half december vroeg de Franse president Emmanuel Macron het Franse parlement en de senaat een referendum uit te schrijven. Indien overgenomen mag het Franse volk zich uitspreken over een van de voorstellen van de ‘Convention citoyenne pour le Climat’. Dit burgerparlement van honderdvijftig eveneens gelote burgers werd ingesteld in de nasleep van de gelehesjesbeweging. In juli 2020 kwam het na maanden beraadslaging tot een reeks aanbevelingen over één centrale vraag: hoe de uitstoot van broeikasgassen te reduceren zonder daarbij de sociale rechtvaardigheid uit het oog te verliezen.

Er is genoeg op aan te merken, maar wat een fascinerende experimenten. Hebben we wellicht te diep met onze neus in het falen van de Amerikaanse democratie gezeten om nog oog te hebben voor de manieren waarop onze buurlanden de burger constructief bij de politiek betrekken?

De democratische experimenten in Duitsland en Frankrijk tonen dat de gelote burgerraad aan een indrukwekkende opmars bezig is. Lange tijd is het idee weggewuifd als een nauwelijks serieus te nemen utopisch project van enkele fanatiekelingen. Maar in de afgelopen decennia zijn er wereldwijd tientallen succesvolle – en minder succesvolle – experimenten met burgerraden gedaan. Van Mongolië tot Schotland, van Brazilië tot Oeganda, van Canada tot Japan.

Wetenschappers zoals James Fishkin hebben uitgebreide studies gedaan naar de werking en verbetering van burgerraden. Zijn boek Democracy When the People are Thinking (2018) geeft daar een handzaam overzicht van. Ondanks het pionierswerk van publicisten als David Van Reybrouck en Eva Rovers staat in Nederland de burgerraad en het debat erover nog in de kinderschoenen. Het in 2018 verschenen gezaghebbende rapport van de Staatscommissie parlementair stelsel (onder voorzitterschap van Johan Remkes) liet zich er aarzelend en zuinigjes over uit.

Dat is een gemiste kans want de gelote burgerraad is een veelbelovende democratische innovatie. Maar er zijn valkuilen. Want welk probleem lossen burgerraden op – en welke niet? Wat voor visie op democratie ligt eraan ten grondslag? Onder welke voorwaarden werken ze? En zouden ze een waardevolle toevoeging aan een democratisch bestel kunnen zijn? Tegenstanders stellen burgerraden nogal eens incorrect voor, voorstanders zijn soms wat overenthousiast.

De Tweede Kamerverkiezingen, het ‘hoogtepunt’ van de democratie, zijn net achter de rug. Een goed moment om de dominantie van de electorale democratie te bevragen door de beloftes en de valkuilen van burgerraden te beschouwen.

De burger terug aan boord halen

Een veelgehoord argument is dat gelote burgerraden op lokaal of stedelijk niveau zich mogen hebben bewezen, maar op nationaal niveau niet werken. Lokale politiek, zo gaat de redenering, is niet zo ideologisch geladen en staat dicht bij de mensen. ‘Er is geen Republikeinse of Democratische manier van afval ophalen’, grapte de legendarische burgemeester Fiorello La Guardia uit het New York van de jaren dertig.

Maar effectieve burgerraadpleging kan wel degelijk op nationaal niveau, en het kan ideologisch omstreden onderwerpen aanpakken. Dat heeft de Citizen’s Assembly in Ierland laten zien. Over een periode van vijf weekenden in 2016 kwamen negenennegentig door loting gekozen Ierse burgers bijeen om geïnformeerd te discussiëren over abortuswetgeving. Politici durfden uit electorale overwegingen hun vingers er decennia niet aan te branden. Het gevolg was dat Ierland ongeveer de strengste abortuswetgeving in Europa had. De Citizen’s Assembly adviseerde het verbod op abortus uit de grondwet te schrappen en nieuwe wetgeving op te stellen die abortus legaliseert. Het Ierse parlement schreef daarop een referendum uit. Een overweldigende meerderheid (66,4%) stemde in. De klassieke, parlementaire partijdemocratie stond in haar hemd.

Een tweede misvatting is dat burgerraden een ‘alternatief’ voor de klassieke volksvertegenwoordiging’ zijn. Dat is onjuist. Vrijwel alle pleitbezorgers van burgerraden betogen dat ze een aanvulling zijn op de bestaande instituties van de vertegenwoordigende democratie.

Dat roept de vraag op welk probleem burgerraden moeten oplossen. In een notendop: te veel burgers hebben het gevoel dat er niet naar hen wordt geluisterd. Dat voedt het wederzijdse wantrouwen tussen burgers en politici. Vooral jongeren, lageropgeleiden en Nederlandse burgers met een migratieachtergrond voelen zich ondervertegenwoordigd. Hoogopgeleiden domineren de volksvertegenwoordiging; de stem van kansarme en praktisch opgeleide burgers bereikt de Kamer amper. Het vertrouwen in de politiek is in Nederland relatief hoog, maar burgers die het gevoel hebben dat de politiek er niet meer voor hen is, haken af. Daarbij was de toeslagenaffaire een absoluut dieptepunt. Hoewel het coronabeleid nog brede steun geniet, lijkt het een een-tweetje tussen het (demissionaire) kabinet en een raad van wetenschappelijke experts. Gewone burgers voelen zich buitenspel gezet.

Hoogleraar staats- en bestuursrecht Wim Voermans (Leiden) verwoordde het in het online interviewplatform De Nieuwe Wereld kernachtig. Wat moet er gebeuren om de uitwassen van de technocratische bestuurscultuur tegen te gaan? ‘Haal de burger terug aan boord, laat je burgers meedenken.’

Een dwarsdoorsnede van de bevolking

Gelote burgerraden zijn een instrument om de perspectieven, ervaringen, zorgen en behoeften van gewone burgers weer een plek te geven in het hart van de democratische besluitvorming. Dat kan alleen door de dialoog te heropenen, niet alleen tussen burger en politiek, maar ook tussen burgers onderling. De burgerraad geeft burgers die zich hebben ingegraven, elkaar als ‘verloren’ beschouwen, de mogelijkheid het gesprek weer aan te gaan.

De gelote burgerraad is een praktische vertaling van wat in de politieke filosofie en democratietheorie bekend staat als ‘deliberatieve democratie’. Etymologisch verwijst de term delibereren naar ‘wegen’ (van het Latijnse libra: weegschaal). In het Nederlands correspondeert ‘overwegen’ dus aardig goed met de-libereren. Daar draait het om. Het tegen elkaar afwegen van verschillende redenen en perspectieven, luisteren naar je medeburgers, en uiteindelijk: de balans opmaken.

Verkozen parlementen lenen zich slecht voor deliberatie. In parlementen telt de ‘performance’: scoren, de media halen, vooraf bepaalde standpunten verdedigen, koehandel drijven, partijdiscipline volgen. Wie heeft er ooit een parlementariër ter plekke haar of zijn mening horen veranderen?

Gelote burgers behartigen geen deelbelangen, behalve die van henzelf als burger. Ze staan niet onder druk van machtige lobbyisten of opiniepeilingen, voeren geen campagne, kunnen discussiëren en stemmen zonder zorgen over hun herverkiezing, en hebben geen last van partijdiscipline. En misschien nog wel het belangrijkste: met de juiste lotingmethoden vormen ze een dwarsdoorsnede van de bevolking.

Dat laatste punt is cruciaal, zoals het staatscommissierapport terecht noteert. Ook Hélène Landemore hamert hierop in haar onlangs verschenen Open Democracy: Reinventing Popular Rule for the Twenty-First Century (2020). Hoe zorg je ervoor dat burgerraden niet gedomineerd worden door hoogopgeleide en welbespraakte politieke junkies – en daardoor allesbehalve representatief zijn? De meeste experts zijn daar eensgezind over: gebruik gestratificeerde lotingmethoden door loting in vooraf ingedeelde subgroepen (‘strata’) uit te voeren. Zo is de uiteindelijk gelote groep evenredig verdeeld qua leeftijd, geslacht, etniciteit, onderwijskwalificatie en woonplaats. Plus: zorg voor voldoende onkostenvergoeding om de participatiedrempel zo laag mogelijk te houden. Ook dat klinkt misschien als een praktisch uitvoeringspunt, maar het is van groot belang: alleen een zo representatief mogelijke burgerraad kan rekenen op vertrouwen en legitimiteit. Tal van experimenten laten zien dat met deugdelijke loting en voldoende vergoeding het goed mogelijk is tot een representatieve afspiegeling van de samenleving te komen.

Fishkin stelt vast dat er aan nog een aantal voorwaarden moet worden voldaan om het deliberatietraject te laten slagen. Voorzie de gelote burgers van neutrale informatie en – waar dat niet mogelijk is – een gebalanceerde mix van ‘gekleurde’ informatie afkomstig vanuit het hele politieke spectrum. Op die manier hebben burgers een solide basis om argumenten uit te wisselen en onderliggende redenen te wegen. Zorg voor getrainde en onpartijdige gespreksmoderatoren die heldere regels voor het deliberatieproces bewaken: regels over wederkerigheid, respect, spreektijd, volgorde en stemprocedures. Ook hier geldt: dit lijken kwesties van praktische aard. Maar Landemore, die het Franse experiment van nabij heeft geobserveerd, zag het soms fout gaan en concludeert dat de legitimiteit van burgerraden valt of staat met de naleving van heldere procedures.

Deze focus op de kwaliteit van het deliberatieproces maakt burgerraden principieel anders dan directe democratie in de vorm van een referendum. Dat draait in essentie om het verzamelen van stemmen, een reductie van complexe vraagstukken tot een simpele ja/nee-keuze. Niemand die weet waarom mensen eigenlijk voor of tegen hebben gestemd.

Filter of spiegel?

In tegenstelling tot een burgerraad is een referendum wel een vorm van brede massale burgerparticipatie. In haar indrukwekkende Democracy without Shortcuts (2019) legt Cristina Lafont uit dat pleitbezorgers van burgerraden hier nog wel eens de plank misslaan: het doel van burgerraden is niet brede burgerparticipatie. Op een bevolking van zeventien miljoen mensen (of meer) is de kans dat je door loting wordt gekozen voor een raad van enkele tientallen of honderden burgers extreem klein. Een burgerraad is juist een heel klein clubje, het leeuwendeel van de burgers in een land doet niet mee.

Burgerraden op nationaal niveau zijn een vorm van representatie, stelt ook Landemore. Maar in welke zin? Laten we ons voor het moment beperken tot twee manieren waarop je over representatie kunt denken: de ‘filter’ en de ‘spiegel’. De Amerikaanse founding father James Madison introduceerde eind achttiende eeuw het idee van representatie als filter. Burgers kiezen vertegenwoordigers omdat die bepaalde ‘buitengewone’ kwaliteiten hebben en daarom het beste de volkswil kunnen ‘verfijnen’. Verkiezingen als middel om het gewone volk buiten de deur te houden.

Representatie als spiegel gaat ervan uit dat vertegenwoordigers juist het beste de volkswil tot uitdrukking kunnen brengen omdat ‘zij zijn zoals wij’. Volgens deze gedachtegang moet een volksvertegenwoordiging de samenleving in miniatuur zijn.

Zijn burgerraden een filter of een spiegel? Volgens Fishkin, die al veertig jaar burgerraden onderzoekt en promoot, is de afgewogen opinie van een burgerraad beslist geen weergave van de bestaande publieke opinie. Een burgerraad laat zien wat de publieke opinie zou zijn als burgers goed geïnformeerd met elkaar standpunten zouden uitwisselen en wegen. De burgerraad als minikosmos (‘Mini-Deutschland’), als spiegel, maakt dus plaats voor de burgerraad als filter. De burgerraad wordt dan ‘ons betere zelf’. Lafont wijst erop dat een kloof tussen het afgewogen oordeel van de burgerraad en de ongefilterde, ruwe opinies van ‘burgers in het wild’ onvermijdelijk is. Zo is volgens haar de gelote burgerraad toch weer een ongeoorloofd binnendoorweggetje, een sluiproute om het moeizame, trage pad van brede democratische participatie af te snijden.

De serene omgeving van een burgerraad

Hier openbaart zich een belangrijk vraagstuk: hoe de afstand te overbruggen tussen de burgerraad en niet-participerende burgers? Ierland heeft inmiddels ervaring met drie succesvolle referenda over voorstellen van de Citizen’s Assembly. Het wordt interessant hoe het in Frankrijk afloopt. Maar één les is duidelijk: een burgerraad op nationaal niveau moet gepaard gaan met democratische bekrachtiging, een ratificatiemechanisme. Zonder het vooruitzicht van een duidelijk vervolg blijft de burgerraad tandeloos en is het hele proces een recept voor frustratie. Zonder een ingebouwd moment van brede burgerparticipatie in de vorm van een referendum is deliberatie in de serene omgeving van een burgerraad niet democratisch. Burgerraden vereisen weldoordachte institutionele inbedding.

Op dit punt is het advies van het Staatscommissierapport wankel. De auteurs erkennen het belang van de koppeling van een burgerraad aan een raadplegend referendum. Maar zo’n referendum wijzen ze af; ze geven namelijk de voorkeur aan een bindend correctief referendum. Hun redenen om een raadplegend referendum af te wijzen? De initiatiefnemer zou het referendum kunnen manipuleren, er zou een meerderheidsdictatuur kunnen ontstaan, en top-down georganiseerde referenda zouden de representatieve democratie kunnen ondermijnen. Het mooie is dat een door burgerraden gedragen referendum die bezwaren grotendeels wegneemt.

Een laatste valkuil is dat de hoeveelheid aan ingewikkelde beleidsdossiers – coronabeleid, internationale politiek, huisvesting – voor professionele politici al bijna niet is te doorgronden. Hoe kun je van gewone burgers ooit verwachten dat ze in enkele maanden tijd daar iets zinnigs over kunnen zeggen? Realisme is hier geboden. Maar een oplossing is voorhanden: geef burgerraden helder afgebakende beleidsvraagstukken.

Maar welke? Politicologen en historici weten sinds jaar en dag dat niet alleen debatteren en stemmen over beleid van belang is. Minstens even cruciaal is politieke agendering. Daar biedt of all places de Duitssprekende deelstaat Ostbelgien een interessant scenario. Die heeft sinds september 2019 een wereldprimeur met een permanente burgerraad van vierentwintig gelote en roulerende burgers. Zij adviseren het deelstaatparlement voor welke beleidsvraagstukken een (aparte) ‘Burgervergadering’ moeten worden ingesteld. Zo sturen burgers de politieke agenda. Andere vormen van burgerraadpleging voor het opstellen van de politieke agenda zijn mogelijk, zoals het in Nederland al bestaande burgerinitiatief. Het punt is: er is niet één perfect model. Aansluiting zoeken bij bestaande praktijken loont.

Gelote burgerraden zijn geen quick fix voor de vele uitdagingen waarmee de vertegenwoordigende democratie wordt geconfronteerd. Er is een enorme rijkdom aan lokale en internationale voorbeelden waaruit lessen vallen te trekken, ook al zal de optimale institutionele inbedding per land verschillen. Democratische innovaties gaan nooit in één keer goed, zullen altijd onoplosbare spanningen met zich meedragen. Dat is niet erg. Het is een kwestie van vallen en opstaan. Laten we het op z’n minst proberen. Democratie is te belangrijk om over te laten aan gekozen politici.