Corruptie met een grote c

De onlangs verschenen Elgar Encyclopedia of Corruption and Society definieert corruptie als ‘The abuse of public resources and roles for private benefit’. Arthur Wassenberg bespreekt, en suggereert een meer contextuele definitie van corrumpering, die meer grip geeft om waar het werkelijk om gaat: de clandestiene obstructie van het vrije en faire verloop van marktprocessen en politiek bedrijf.

Corruptie is een verschijnsel met vele gezichten, net als de publieke tolerantie ervoor. En corruptie is een maatschappelijke ziekte, een besmettelijke bovendien. Je zou denken dat een maatschappij gebaseerd op omkoping en afpersing geen lang leven beschoren is, maar het tegendeel blijkt het geval: corruptie is hardnekkig. Een belangrijke oorzaak is het schuldig wegkijken door autoriteiten. De maatschappelijke ontwrichting door corruptie is met geen pen te beschrijven en toch blijft ze voortbestaan. Hoe kan dat? Medeplichtigheid speelt een sleutelrol, want waar gaat de uitruil van belangen over in medeplichtigheid? Aan de hand van de recent verschenen Elgar Encyclopedia of Corruption and Society (EECS) zal ik een en ander proberen te verduidelijken.

Wat is een encyclopedie? In beginsel zijn er twee soorten: ‘Linnaeus’, een catalogus van soorten en maten; en ‘Darwin’, de evolutie van het verschijnsel. Type 1 is een alfabetische inventarisatie van wat er bekend is over het onderwerp, een naslagwerk dus. Type 2 is een thematische expositie over de ontwikkeling van een verschijnsel: over ontstaan, mutaties en verdwijnen. De voorliggende encyclopedie neigt naar Type 1 en voegt zich in een rij van vergelijkbare handboeken, van de Routledge Handbook of Political Corruption (2015) tot naslagwerken onder auspiciën van internationale organisaties als de VN, de OECD en de EU.

Wat is ‘corruptie’? De basale definitie in de EECS luidt: ‘The abuse of public resources and roles for private benefit’. Dat is aan de ruime kant, want is benutting van politieke connecties voor een lucratieve order of promotie naar een mooie baan ‘particulier profijt’? Ongetwijfeld, maar een ondubbelzinniger afbakening zou zijn: the abuse of public resources and connections for illicit purposes – want ‘privé’ blijft een rekbaar begrip, net als trouwens het beroep op een vermeend ‘publiek’ belang – van mondkapjes tot woningcorporaties en van kinderopvang tot het spekken van politieke campagnekassen om de regulering (van banken en hightech bijvoorbeeld) te verhinderen.

De redactie kondigt in haar inleiding een paradigmatische aanpak aan, maar door de alfabetische opzet komt daar weinig van terecht. De koppen van de hoofdstukken zijn betrekkelijk willekeurige trefwoorden. Zo kan het dat zelfs ‘corruption’ pas halverwege het werk wordt gedefinieerd, na ‘accountability’. En dat ‘revolving doors’, de draaideur tussen de het publieke en het private domein, pas lang na ‘conflict of interests’ volgt. Die zaken zijn paradigmatisch zo nauw verwant dat ze in elkaars directe omgeving dienen te staan. Het zijn loten aan dezelfde stam, en die stamverwantschap wordt pas zichtbaar bij een thematische opbouw. Zo’n opbouw zou er zo uit kunnen zien: (a) een expositie van vormen en maten van het fenomeen corruptie (b) de ‘genetische’ codes en mutaties van corruptie, (c) de logica of ratio van corruptie, (d) de doorlaatbaarheid van de grens tussen privaat en publiek belang, (e) de identificatie van corruptogene zones, (f) de kosten en baten van corruptie, en tot slot (g) de effectiviteit van de bestrijding en preventie van corruptie.

Corruptie met een grote c

Een minder kale, meer contextuele definitie van corrumpering zou kunnen luiden: de clandestiene obstructie van het vrije en faire verloop van marktprocessen en politiek bedrijf. Unfair zijn praktijken die het vrije verkeer te niet doen. Obstructie manifesteert zich in verschillende vormen: belangenverstrengeling, samenspanning, omkoping, afpersing, verborgen beïnvloeding, smaadprocessen (SLAPP’s, om kranten het faillissement in te jagen) en bedreiging – tot en met moord en doodslag. Vehikels van obstructie zijn criminele netwerken. Voor een goed begrip van het ontstaan en de omloop van criminele netwerken zijn twee parameters van belang: rekrutering en disciplinering. Met mogelijk in het verlengde daarvan: beter inzicht in de toetredings- vs. uittredingsbelemmeringen van netwerken en de orkestratie van clandiscipline en loyaliteit, hetgeen aanknopingspunten kan bieden voor de bestrijding ervan.

Een gangbare verzamelterm voor corrupte regimes is kleptocratie – hecht verankerde privaat-publieke samenspanning gericht op plundering van gemeenschappelijk bezit. Ook al ontbreekt een aparte ingang voor die term in de EECS, de start-ingrediënten voor een dynamische analyse van kleptogene regimes zijn wel degelijk te vinden in een paar, ook elders, minutieus gerechercheerde gevalsstudies. Enkele voorbeelden:

Mozambique – ‘Tuna-gate’, over de bestelling van een nooit-gearriveerde vissersvloot; Italië – ‘Operatie Schone Handen’, over de innige belangenverstrengeling tussen politici, ondernemers en ambtenaren in de publieke gezondheidszorg en een golf van corruptieprocessen die daarop volgde; en Brazilië – ‘Operatie Autowasserij’, over Petrobras en Odebrecht en de perverse symbiose tussen olie-, gas-, chemie- en infrastructuurondernemingen en overheidsinstellingen, begin deze eeuw, met meer dan honderdduizend ontslagen en talloze faillissementen in het kielzog van een reeks geruchtmakende processen.

Opmerkelijk genoeg ontbreken in de EECS een aantal andere instructieve kingsize exemplaren van systemische corruptie:

Angola – ‘Luanda-leaks’, over staatsondernemingen in de mijnbouw die in handen komen van Dos Santos, de dochter-cum-entourage van de gewezen president van Angola; Zuid-Afrika – ‘Zuma-gate’, een geval van de rechtstreekse koop van sleutelposities in de president Zuma-regering door de Gupta-broeders, en Maleisië – ‘IMDB’, over de plundering van een soeverein staatsfonds dat, met assistentie van Goldman Sachs en Saoedische geldschieters,  volledig in handen komt van een internationaal opererende boevenbende. (2) Het zijn stuk voor stuk voorbeelden van maatschappelijke ontwrichting en kaalslag op een schaal die in vroeger tijden alleen was weggelegd voor pest- en pokkenepidemieën.

Reconstructies van de bovenstaande casussen kunnen inspiratie leveren voor het ontdekken van wetmatigheden in de evolutie van corruptie met een grote c – en zo mogelijk aanzetten tot het bedenken van strategieën tegen de ongewenste vermenging van private en publieke belangen. Of die vermenging ook daadwerkelijk als ongewenst wordt ervaren, hangt af van de macht van de hoofdrolspelers. Scepsis over de rol van de staat genereert een intrigerende paradox: hoe groter de rol van politici en ambtenaren in het ontstaan en voortbestaan van Corruptie, en hoe groter de publieke verontwaardiging daarover, des te groter de speelruimte voor private substituten. Zelfreinigende markten bestaan niet. De meest spraakmakende gevallen van Corruptie zijn publiekelijk geautoriseerde private marktoperaties. Omdat de staat bij het herstel van de verstoorde sociale orde geen onafhankelijke scheidsrechter blijkt, geldt het devies ‘If you can’t beat them, join them’. (3)

De calculus van medeplichtigheid

Er is in principe niets tegen een encyclopedische capita selecta-benadering met bijbehorende casestudies, mits de organiserende principes helder zijn en door de redactie streng bewaakt worden. Bijvoorbeeld door geen alledaagse corruptie mee te nemen: de spreekwoordelijke verkeersboete die afgekocht wordt, of voorrang in de wachtkamer door de dienstdoende arts wat toe te schuiven – het kruimelwerk, kortom. Het echte werk is de adressering van grote of systemische corruptie: de plundering van ‘soevereine’ staatskassen voor privaat gewin, of de privatisering van staatsondernemingen ten gunste van familie- of clanleden met politieke connecties. Cliëntelisme, patronage, favoritisme, nepotisme: het zijn de vruchten en het voedsel van systemische corruptie.

Het cumulatieve vermogen van corruptieplegers bestaat uit drie componenten: cash, competentie en connecties. Die mix verklaart een paradox die de persistentie van corruptie garandeert: publieke verontwaardiging gekruist met private bewondering voor de geslepenheid en vermetelheid van de georganiseerde misdaad. Een tweede oorzaak van de hardnekkigheid van grote corruptie is de ‘prijs van ontrouw’, de kosten van het je onttrekken aan de clandiscipline (bijvoorbeeld door de Italiaanse ‘berouwvollen’, of pentiti). Zowel statusbehoud als clanrivaliteit speelt een vitale rol bij het bedenken van anti-corruptiestrategieën. Vertrekpunt is de ‘calculus van medeplichtigheid’. Opportunisme is hier leidend, niet het heldendom en plichtsbesef van de in 1992 in Sicilië door de Cosa Nostra vermoordde onderzoeksrechters Borselino en Falcone.

Om de calculus van medeplichtigheid tussen staat, markt en georganiseerde misdaad te verstaan is een paradigmawisseling nodig: van de metafoor van een ‘territoriale’ oorlog tussen rechtsstaat en misdaad naar de metafoor van een ’non-territoriale’ guerrilla tussen permanent wisselende allianties, tijdelijke bestanden en ‘incomplete contracten’ in een rechtsstatelijk niemandsland. Dit anarcho-nihilistische niemandsland wordt geregeerd door elites zonder vaste verblijfplaats en identiteit. Want of ze een private of publieke status aannemen hangt af van de omstandigheden. De gelegenheid – dat is: de ‘draaideur’ – maakt de dief. De insiders hebben een betere neus voor de locatie van de draaideuren dan de toezichthouders en het gewone volk. Insiders zijn specialisten in de verplaatsing van privileges. Een voorbeeld: bij de toelating van nieuwe geneesmiddelen en de gunning van overheidsopdrachten in de strijd tegen corona passeert de corruptogene zone een andere ‘draaideur’ dan bij de Fentanyl-guerrilla of de OxyContin-affaire.

De draaideur draait door

De EECS besteedt, verspreid over meerdere hoofdstukken, aandacht aan de draaideur, de spil waar het bij Corruptie om draait. Geopolitieke instabiliteit en AI-gesteunde identiteitszwendel maken die spil alleen maar belangrijker. Banken als Lazard, Goldman Sachs en Rothschild hebben inmiddels aparte risicoanalyse- en advieseenheden die bemand worden door voormalig topbestuurders van internationale handelsorganisaties en nationale veiligheidsdiensten. De draaideur draait door.

Het werkzame vermogen van Corruptie – cash, competentie en connecties – is een perpetuum mobile. De verblijfplaats en zelfs de identiteit van de eigenaars van dat vermogen wijzigt voortdurend. Een adequaat rechtsstatelijk antwoord kan dan ook niet zonder internationale coördinatie. Of die coördinatie effectief is hangt af van de filosofie van de rechtshandhavers. Geloven ze in codificatie, conventies en due diligence, dan leunen ze zwaar op de traceerbaarheid van de georganiseerde misdaad. Onderzoeksjournalisten en journalistieke ngo’s zijn daarover sceptisch en vertrouwen liever op vrije nieuwsgaring, transparantie van bestuur en de onafhankelijkheid van de rechter. Zij verstoren de cohesie, het zelfvertrouwen en de geloofwaardigheid van criminele netwerken om het wervingsvermogen en de interne discipline van criminele clusters te verstoren.

Natuurlijk blijft de dubbelrol van Justitie essentieel: bij de verzekering van persvrijheid en bronbescherming (vooraf) en bij de rechtsvervolging (achteraf). Er is niets tegen versterking van de wetshandhaving, zolang die de eigen waarheidsvinding maar aanvult met die van onderzoeksjournalisten en zich verzet tegen de politisering van de rechtsspraak.

Het anti-corruptiecircus

Ook de EECS besteedt de nodige aandacht aan internationale afspraken ter bestrijding van institutionele corruptie (in capita 12, 13, 36 en 37), inclusief een surrealistische tabel (36.2) van twintig anti-corruptieconventies annex -protocollen (periode 1996-2023). Je krijgt de indruk naar een rondtrekkend circus van windmolenvechters te kijken. De convenanten formuleren een inspanningsverplichting, maar altijd zonder sanctiemacht. De deelnemers weten zelf ook wel dat ze in een piste staan, maar wegblijven is geen optie, want dat geeft een negatieve score op de Corruption Perception Index (CPI) van Transparency International. Bedenk daarbij dat de deelnemers concurrerende natiestaten zijn; boven alles geïnteresseerd in het eigen investeringsklimaat en dus ijverend voor souplesse en opt-outs bij de implementatie van restrictieve regelgeving. Hetzelfde geldt voor de ‘soevereiniteit’ van de onderliggende jurisdicties, zelfs als er onderlinge rechtsbijstandsafspraken gelden.

Vrijblijvende verklaringen van goede wil zijn geen partij voor deze politiek-economische orde van opportunisme, improvisatie, mobiliteit, identiteits- en locatievervalsing, wraak en intimidatie, afstraffing bij ongehoorzaamheid, en superieure trots op de eigen biotoop. Iedereen die deze nihilistische orde uitdaagt betaalt daar een hoge prijs voor. Maar de calculus van medeplichtigheid – de constitutie van de misdaadsyndicaten – biedt aanknopingspunten voor ondermijning van de clandiscipline. De sleutel is het neutraliseren van de prijs van disloyaliteit. De prijs voor disloyaliteit is een afgeleide van de dissociatie tussen wetshandhaving (rule of law) en de hybride werkelijkheid van de staat-markt-nexus. (4)

De omvang van de literatuur over disruptie valt in het niet bij die over repressie, de wereld van het strafrecht en de convenanten. Maar convenanten en codes van goed bestuur (governance) gaan over afgebakende, gestolde zaken. De circulatie van privileges – de productie en reproductie van maatschappelijke ongelijkheid – is vloeibaar. Codificering van de ‘spontaniteit’ van systeemcorruptie is een contradictio in terminis. Het is de reïficatie, de Verdinglichung van een voortgaand proces van improvisatie en aanpassing aan de veranderende spelregels van de markt-staat-nexus. Corrumpering is daarom een adequatere term dan corruptie, omdat het om de sluipwegen van een proces gaat (zie capita 67, 68 en 69).

Tegenover de wetshandhaving op witwassen, belastingvlucht en de ontduiking van sanctieregimes staat een complete industrie van accountants, notarissen, advocaten en fiscalisten. Dat gezelschap is gespecialiseerd in het zoekmaken van de verantwoordelijkheid voor corrupte praktijken (accountablity) en ondervindt daarbij geen hinder maar juist voordeel van de jaarlijkse CPI-rangorde van de kloof tussen wet en werkelijkheid, tussen convenant en politiek-economische praktijk. De makelaars van de georganiseerde misdaad gebruiken die rangorde als kompas voor het navigeren in ‘troebel’ water. Mede als gevolg van hun werk stranden veel zaken in sepots, procedurebezwaren, incomplete terugvordering of mislukte bevriezing van criminele activa, nog verder gedwarsboomd door transnationale jurisdictietwisten.

De EECS is het nuttigst voor onderzoekers, insiders en juristen de al enigszins in de materie zijn ingevoerd en weten dat het tegengaan van corruptie (vaak) een kwestie van improvisatie en ‘morele maskerade’ (1) is, of een collectieve bezweringsformule van acteurs die meer speelbal dan speler zijn.

Repressie vs. disruptie

Spijtoptanten en overlopers zijn bereid met openbare aanklagers en strafrechtadvocaten te onderhandelen op voorwaarde van strafvermindering, persoonsbeveiliging of een nieuwe identiteit. Het voordeel van zo’n benadering vanuit de calculus van medeplichtigheid is dat geen criminele aanleg of opzet van de ‘omkoopbaren’ verondersteld hoeft te worden, laat staan ‘wettig en overtuigend’ bewezen; een begrip van de intelligentie van de criminogene constellatie volstaat voor een realistischer kijk op de banaliteit van dit kwaad. De calculus en de hybride politiek-economische orde waarin hij gedijt is niet rationeel of nutsgericht: hij gaat niet uit van neoliberale (‘marktimperfectie’), sociaalwetenschappelijke (‘uitbuiting’) of moraalfilosofische (‘normherstel’) analyses, maar van een instinctief gevoeld belang bij de reproductie van privilege en prominentie. Loyaliteit aan – of beter ‘identificatie’ of ‘vereenzelviging’ met – de clan is de hoofdzaak, vooral in oligarchische regimes in oligopole markten.

Een belangrijk verschil tussen disruptie en repressie zit hem in de aard en richting van het rechtsherstel. Disruptie koerst op ontregeling, repressie op uitschakeling. Bij disruptie gaat het om het leegzuigen van het corruptieve milieu, het droogleggen van een moeras. Een criminele capo in het gevang is vervangbaar; een drooglegging is duurzamer omdat het aangrijpt op de circulatie van corruptie.

Hoe repressie werkt weten we omdat vonnissen en boetes gepubliceerd worden. Disruptie gebruikt de reputatie en bona fide-claims van het individu – een instinct – voor aantasting van de clandiscipline – een collectief kapitaal. Zonder netwerk geen discipline, en zonder discipline geen macht. De infiltratie van het publieke domein door private belangen (state capture) vraagt om contra-infiltratie, inlevingsvermogen en diplomatieke intelligentie. Omdat disruptie werkt met een mix van legale en buiten-legale (gecamoufleerde) operaties hebben aanklager, rechter en informanten belang bij bronbescherming en gecontroleerde publiciteit. Beproefde onderzoeksjournalisten weten uit professioneel (en letterlijk) lijfsbehoud hoe ze met vertrouwelijke deals moeten omgaan. Zij zouden in staat moeten worden gesteld om achteraf en geanonimiseerd inzicht in de mogelijkheden en onmogelijkheden van de disruptieve praktijk te geven.

In een hybride politiek-economische orde experimenteert Justitie noodzakelijkerwijs met de grenzen van het extralegale recht omdat de afgrenzing tussen het private en publieke domein en de grenzen tussen goed (wederkerigheid) en kwaad (medeplichtigheid) cultuur- en contextafhankelijk zijn. Zelfs de grens tussen (mede-)plegers en gedupeerden is vaak dun. Een hybride orde vraagt om hybride instrumenten; een gewogen mix van juridische onverzettelijkheid en buiten-juridische improvisatie. Door juridische, veiligheids- en privacy-beperkingen worden voorbeelden van justitiële improvisatie en innovatie zelden of nooit in extenso gedocumenteerd. Dat geldt zowel voor geslaagde als voor mislukte gevallen van interventie of retributie. De opsporingsmethoden (infiltratie, kroongetuigen, klokkenluiders, uitlokkingsoperaties) en de modaliteiten van strafoplegging (gevangenschap, verbeurdverklaring, confiscatie, boetes, uitsluiting van overheidsopdrachten of een beroepsverbod) worden mede bepaald door de vigerende publicatie, anonimiteit en privacy-eisen.

Desondanks zijn er goed gerechercheerde reconstructies van systeemcorruptie, waarvan de EECS er een paar bespreekt: strafzaken tegen favoritisme en afpersing brengen regeringshoofden, ondernemers, bestuurders en banken aan het wankelen en leiden tot uitbarstingen van publieke verontwaardiging. Als het stof neerdaalt resteert een wankele politiek-economische orde vol belangenconflicten en concurrerende loyaliteiten. In zo’n imbroglio is rechtshandhaving alleen mogelijk door een afgewogen mix van afschrikking, diplomatie en plooibaarheid gericht op ondermijning (van het collectief kapitaal van criminele netwerken) en bescherming (van dissidenten en dwarsliggers). Het uiteindelijke doel: de versterking van het hindervermogen van de rechtsstaat en de ondermijning van het organisatievermogen van criminele clusters. Het is een wedloop tegen onvolkomenheden… ontregeling is geen medicijn tegen recidive, repressie geen afschaffing van het kwaad, de genoegdoening van de slachtoffers nooit volledig. Maar we komen al een heel eind met het volgende reisadvies: neem het staatsrechtelijke niemandsland tussen privaat en publiek belang als vertrekpunt en bestemming. Gecoördineerde sabotage van het criminele speelveld is effectiever dan juridische fijnslijperij.

Noten

(1) Zie Tom Wright & Bradley Hope, Billion Dollar Whale (Hachette 2018).
(2) Over de ‘besmettelijke’ verwevenheid van het publieke en private domein, zie Karl Polanyi, The Great Transformation (Beacon Press 2001).
(3) Voor een literatuuroverzicht van het ongewisse karakter van wet- en regelgeving in hybride politieke ordes, zie L. Feikema, ‘Anti-corruption Law as a Fiction: The Illusion of Serving Morality’, in: Global Perspectives (22 april 2024).
(4) Richard Sennett, The Performer: Art, Life, Politics (Yale University Press 2024).